如何治理中国式次贷
近日,国际评级机构惠誉将中国偿还长期本币债务的主权评级从AA-调降到A+,主要理由为“中国地方政府可能面临源自政府相关企业的大额潜在债务”。这一举动显示国际市场正严密关注中国政府财务风险,值得中央和各级地方政府高度重视。
中国地方债务已存在多年,但规模有限。自2008年底中国政府出台“4万亿”刺激计划以来,地方债务呈现爆炸式增长,而且影子银行式债务持续增长,隐藏着巨大的金融风险。根据审计署2011年公告,截至2010年底,全国地方政府性债务余额为10.72万亿元;据今年全国人大预算报告,2012年,地方政府债券还本支出即达2000亿元;另据专家估计,截至2012年底,地方债务总量至少新增1万亿到2万亿元,包括监管当局网开一面的政信合作1万亿元左右,城投债数千亿元。即使按照偏紧口径计算,地方债务也当超过12万亿元。
中国地方政府债务问题之所以值得高度警惕,不仅在于其庞大的余额,更在于其数据和处置情况不透明,而最值得担忧之处在于地方政府体制性的“软预算约束”。
当前,对中国地方政府债务的风险度多有争论。其实,因为地方政府的债务状况并不透明,何时、何地可能引发系统性风险很难预测。有些分析人士对地方财政收入增长乏力深感担忧,但不少地方官员和市场人士以为,地方政府债务有中央政府兜底,出不了大事。须知中央政府并无此法定责任,而且一旦出现全局性危机,中央其实很难独力承担,未来财政收入已不可能再保持高速增长态势,其结局必是债务货币化,等于全民埋单。这就是我们所说的“中国式次贷”(参见本刊2012年第41期封面报道“中国式次贷”)。
纵使短期内不会引发危机,“中国式次贷”继续增长的负效应也是非常显著的。地方债务融资平台不断扩张,相当于在国有企业之外又滋生出一批国有机构,不计成本地大规模垄断金融资源,对金融市场产生挤出效应,使之更加畸形。而且,地方债务平台所带动的经济增长,基本上是政府引导的、以海量投资为主的粗放型增长,继续放大着旧有发展方式不可持续的弊病。
中国经济欲求得全面、协调、可持续发展,地方平台债务的比重必须减少,当务之急是控制债务总盘子,系统核查、动态监控地方政府的债务结构和偿债能力。此外,地方债务倘若不断扩大,可直接导致道德风险泛滥,故中央政府必须约束地方政府对小规模局部违约的不当干预。中国债务市场上地方政府干预过多,造成一些债务到期后非正常“展期”,有些国企被迫替他人偿债。市场上出现“大而不能倒”“小也不能倒”,无一违约的奇怪现象,也使债务扩张难有节制。应该看到,在不引致系统金融风险的前提下,少量风险事件发生有助于理顺市场风险溢价和利率结构,完善债市的评级制度。
特别需要指出,在治理地方债务过程中,新闻监督的角色不可或缺,只能加强,不能削弱。目前,个别地方以担心“地方金融生态环境”受到影响为由,明目张胆地压制媒体监督。殊不知,此种颟顸之举只会阻碍信息传递,积小风险为大灾难,最终对施压者也是有害无益。
面对债务风险越来越大的挑战,中国金融监管体系的改革迫在眉睫。目前,中国实行金融分业监管,但是,金融业早已出现大量综合经营。监管体制理应顺应市场发展,向交叉混合监管转变。其重点应是建立由央行牵头的监管协调机制,推动央行和银监会等部门之间更紧密的监管合作和信息分享,以求政策协调同步,并使得宏观审慎监管获得更多有效工具和传导途径。
防范地方平台债引发的债务风险,治本之策还是深化财政体制改革。2012年的预算法修改未明确允许地方政府发债,不能不说是一大遗憾。从中长期看,应当为地方独立、合规发债打开正门。这需要推动地方的财政预算公开,在明晰的法律框架下,编制地方政府债务预算和资产负债表。未来的地方债应主要出售给当地居民,当地居民会基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买,逐渐构成对地方政府行为的有力制约。
说到底,地方债务问题事关政府职能定位,涉及经济体制改革的核心问题。政府应尽可能退出项目建设,放弃单纯GDP诉求,回归公共服务本位,致力于公共品供给、财政平衡、环境保护等公众关切的领域。如此,才能彻底告别“中国式次贷”。
来源:财新网
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