中國怎樣反腐敗才會有效?
剛剛過去的中共十八大把反腐敗提高到一個新的高度,新領導層一上任也即刻把反腐敗提高到其最高的議事日程上來。反腐敗方面的新發展對中國政治意味深遠,具有多方面的含義。
首先,把反腐敗提高到執政黨那麼高的議事日程,從一個側面說明瞭中國的腐敗本身也已經發展到一個新的高度。實際上,剛剛過去的一年,中國政治充滿了腐敗的醜聞,從基層一直延伸到頂層。十八大結束沒有幾天,就有多名高官被暴露出腐敗案件。改革開放以來,這種情況很少見。
其次,腐敗的深度和廣度,已經深刻影響了執政黨的形象和合法性。很多年來,高層一直在警告全黨,腐敗會「亡黨亡國」。現在,各方面都已經感覺到了,如果腐敗不能得到整治,那麼「亡黨亡國」越來越具有現實性。
其三,新領導層展示了反腐敗的巨大政治決心,在最低程度上減少腐敗對執政黨所能產生的致命影響,在最大程度上提高和鞏固執政黨的合法性。很簡單,如果執政黨繼續腐敗下去,哪有能力來實現民族復興的使命。
不過,人們所面臨的核心問題在於:如何反腐敗才有效?反腐敗早已經不是新鮮事。改革開放以來,每一屆新領導層和新政府都是反覆強調反腐敗的,反腐敗運動也從來就沒有間斷過。同時,中國也一直在向世界所有清廉的國家和社會學習,學習它們如何有效反腐敗。到今天,能學的,已經學了;能做的,也已經做了。但為什麼腐敗還是繼續變本加厲呢?這才是需要人們深刻思考的。
一句話,中國並沒有根據中國體制本身的特點,來設計反腐敗體制或者機制。那麼中國體制的最主要的特點是什麼呢?如果說多黨制國家的主要特徵是外部多元主義,中國制度的最大特點就是內部多元主義。本欄曾經多次強調,中國內部多元主義所面臨的挑戰,就是內部多元主義過度。這種內部多元主義如何表現在反腐敗方面的制度特徵上呢?又如何對反腐敗產生著負面的影響呢?
概括地說,表現在反腐敗方面,內部多元主義主要表現為反腐敗機構過多,內部權力過於分散,不夠集中。不僅黨、政、人大、政協等等都設立了反腐敗機構,主要組織和機構都有自己的反腐敗機構。較之其他所有國家,中國的反腐敗機構是最多的。
太多反腐敗機構相互掣肘
內部多元主義產生了諸多弊端。
首先,內部反腐敗機構過多的邏輯結果,就是反腐敗責任極其不明確。這就導致了中國傳統中典型的「和尚與水」的關係,即「一個和尚挑水喝,兩個和尚抬水喝,三個和尚沒水喝」。機構眾多,又不互相協調或者協調得不好,導致了太多的權力內耗,各個機構之間矛盾重重。這種現象並不難理解,不同機構具有不同的利益。儘管各個機構名義上都是為了反腐敗的,但實際運作的結果就是權力的爭鬥,反腐敗反而演變成每一機構的「副業」。這是所有官僚機構運作的邏輯。因此,只有把眾多的機構整合起來之後,它們的利益才能一致起來。
其次,機構眾多會給腐敗提供很多機會。為什麼?有兩個方面的原因。其一是,機構眾多,反腐敗不力;第二是,反腐敗責任不明確,使得腐敗有機可乘。其三,反腐敗機構眾多也導致了這些機構本身的腐敗。因為所有這些反腐敗的機構從屬於不同的上級機構,因此,其它的機構有多腐敗,反腐敗的機構也必然有多腐敗,甚至更腐敗。反腐敗機構往往掌握著有關腐敗的信息,這些部門的領導人更有技術和手段不僅來進行腐敗,而且能夠逃避反腐敗。這也就是為什麼中國的公檢法系統,是最腐敗的一個系統的主要原因。
過去很多年裡,中國各個反腐敗機構派大量的幹部官員到香港和新加坡去考察,學習這兩個政府的反腐敗經驗。也應當說他們學到了不少經驗,但一旦放到中國的制度環境裡,這些在新加坡和香港非常有效的舉措便不再有效。所有到這兩個社會考察的官員都忽視了最重要的一點:香港的廉政公署和新加坡的反貪局都很小。一個小小的反腐敗機構就造就了一個清廉的政府。在這兩個社會,除了人們一般所說的高薪養廉、政府透明等因素外,就反腐敗制度本身來說,最重要的就是權力高度集中,責任高度明確。反腐敗機構又直屬最高領導層。一旦發現腐敗,應當承擔責任者就非常明確。也因為責任明確,反腐敗機構在預防腐敗方面更是盡職。當然,另一個特點是,無論在新加坡還是香港,社會力量參與反腐敗也非常得力。
很顯然,當內部多元主義導致著諸多負面效應的同時,外部多元主義缺失更進一步使得腐敗不可收拾。外部多元主義並不是說,中國要像其他國家那樣,設立反對力量或者反對黨。反對黨並非反腐敗的有效機制。很多人相信,只有多黨制才能反腐敗。但從經驗看,這種觀點顯然過於簡單。世界上那些實現多黨制的社會,也同樣非常腐敗,甚至更為腐敗。從外部制約來看,社會的參與要比反對黨的參與更為有效。反對黨的參與就是要奪取政權,奪取政權之後也往往同樣腐敗。而社會的參與較少政治性,更多的是為了一個清廉政府,因此更能有效地反腐敗。不過,在中國,社會並沒有有效的參與反腐敗管道。一些制度例如舉報制度一直存在著,但往往是名不符實,在很多方面也會產生很多負面效果。應當指出的是,在網際網路產生之後,這種情況正在發生很快的變化。不過,社會對反腐敗的參與總體上看,仍然是需要通過非正式的管道。
那麼,通過怎樣的制度改革才能實現有效的反腐敗呢?
一句話,要大力減少內部多元主義,強化反腐敗機構的權力。這方面,可以參照近年來大部制建設的經驗,設立一個反腐敗大部制,整合目前各個反腐敗機構。當然,在這個機構內部可以設立不同的反腐敗部門。同時,這個結構應當直屬最高領導機構。
面對大面積的腐敗,如何入手?在反腐敗的手段和政策層面,人們需要一些新思維。除非發動毛澤東時代那樣的大面積的群眾運動,全面反腐敗不僅不可能,也很難有成效,更有可能產生巨大的反彈。毛澤東時代已經過去,那個時代所特有的群眾運動也過去了。
面對新時代,人們應當換一種思維。首先,反腐敗要依靠已經開始出現的「競爭性政治」。近代意義上的政治已經在中國開始,那就是幹部官員之間的「競爭」。目前的這種競爭,因為明文規則的缺失,仍然很不規範,但最終逐漸會規範起來。各國政治經驗表明,政治競爭本身就會通過各種方式暴露官員的腐敗。實際上,今天中國很多腐敗案件的發生(包括那些在網際網路上曝光的案件)與其說是反腐敗的結果,倒不如說是「政治競爭」的結果。
對執政黨領導層來說,所需要的是要利用「政治競爭」這個大趨勢,而不是阻止這個大趨勢。
要給清廉一個機會
其次,更為重要的是要給清廉一個機會。中國的腐敗已經發展到這種程度,以致於清廉者沒有生存的空間。很多腐敗官員並不是一開始就腐敗的,而是「屁股指揮腦袋」,到了一個腐敗的環境,就不得不腐敗。在黨內,也並不是每一個官員都想腐敗,也有一些官員不想腐敗,但在全面腐敗的環境裡,「清廉」就成為一個人的巨大負資產。因此,應當考量的是如何給清廉一個機會?這是有可能的。例如可以通過人事錄用機制,在任命官員的時候,可以問其是否願意公開財產。如果不願意者,那麼不被任用。這至少可以避免「帶病上崗」的局面,就是那些已經腐敗的官員不再被繼續任用。這部分人肯定很大量,不可能人人都被查。但即使不去查他(她),至少可以中斷其生涯。而那些願意公開財產的官員,則可以被繼續任用。
從具體的制度設計來看,也有很大的空間來改進反腐敗的制度能力。首先,反腐敗機構內部可以設立一個道德委員會。腐敗既可以是狹義上的經濟腐敗,也可以是其他方方面面的,例如性賄賂、包二奶等等。這方面可以經過道德委員會來處理。世界上很多國家都設立有針對官員操守的道德委員會。在中國,道德委員會可以強化黨政官員的職業倫理。中國歷來被視為是一個道德國度,對官員的道德壓力不僅必要,而且也可以對官員產生巨大的道德壓力。
其次,反腐敗不能是「左手」反「右手」。在一黨制下,反腐敗不力往往是因為「左手」反「右手」之故。大量的腐敗都發生在「一把手」群體,也就是黨的主要領導和其相關的官員。「黨的領導」原則表明黨的主要領導的重要性。在這樣的情況下,如何反腐敗?要通過制度設計。反腐敗機構要錯位設置,「下管一級」。和幹部任命制度一樣,對下一級官員的監督和檢查要有上一級反腐敗機構來做。也就是說,反腐敗的權力不能由同一級官員來行使。同時,反腐敗機構的工作人員的收入來源等等,都要和同一級政府割離,保證他們不受同一級政府的影響。
中國的腐敗已經高度社會化,侵入社會的各個角落。從各國經驗來看,在如此廣度和深度的腐敗環境中,只有通過培養清廉官員,從精英開始,然後逐漸擴展大社會的各個領域,最終才會有建設清廉政府和清廉社會的可能性。
在減少內部多元主義的同時要增加外部多元主義,即引入社會力量參與反腐敗。但外部力量反腐敗也必須體現為制度行為。例如,社會審計制度很重要,很多方面可以讓專業的審計組織,尤其是那些具有良好聲譽的審計機構來參與反腐敗。這樣可以避免內部審計的弊端。這應當是中國行政體制改革的一項重要內容,即政府向社會收購服務。
再如,要有效利用媒體的力量,尤其是新媒體的力量。媒體至少能夠為政治和行政的黑箱操作投入一些陽光。媒體不僅僅可以揭露腐敗,更可以產生強大的社會壓力。腐敗能夠大行其道,能夠招搖過市,主要是因為沒有陽光。如上所說,中國的媒體尤其是新媒體,已經開始在揭露腐敗方面扮演一個積極的角色。但這方面需要提高其制度化的水平,而不能一直停留在偶然和自發的水平。如果沒有有效的法制的支撐,社會自發反腐敗所要承擔的高成本和風險,會使得反腐敗不可持續。
總之,反腐敗是一項綜合政治工程。要找到重大的突破口,制度設計最為重要。如果繼續依賴於傳統運動式的反腐敗運動,繼續依靠超越法治的政治手段,表面上轟轟烈烈的反腐敗運動最終會導致更多的腐敗。要遏制人性的腐敗,一整套可以導致清廉行為的制度是根本。
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