潘岳不小心道破天機
中國環保總局環境監察局副局長熊躍輝近日對媒體說,中國環境整治趕不上污染速度的原因,主要是由於「企業三不怕」、「政府三不查」。「企業三不怕」是指企業不怕環保部門監察、不怕行政處罰、不怕損害公眾利益。企業之所以「三不怕」,又是因為「政府三不查」:「老百姓不去堵馬路不去堵政府的門不去查、黨中央國務院領導不批示不去查、媒體不揭露不去查,而且一般的媒體揭露都沒用,還必須像中央電視臺《焦點訪談》這樣的主流媒體揭露以後才去查。」——這種說法與人們的日常印象相符,因此地方政府成了眾矢之的,被視為環境整治不力的禍首。
那麼,地方政府為什麼甘冒此天下之大不韙,不惜同時觸犯中央政令與民眾意願呢?環保總局副局長潘岳一個不小心道破了天機:地方官員為追求短平快政績,和一些追求暴利的企業結合起來,不顧當地的資源環境條件,亂上煤電、化工、鋼鐵等重化工項目;這樣的官員一天不被問責,反而因「發展有功」得以升遷,就一天不能阻止更多的官員對其效仿,不能阻止科學發展觀的政令被「兵來將擋、水來土掩」——可見,地方官員持續違規的動機源於破壞環境不但不會被問責,而且可以得升遷。而有權力決定地方官員獎懲升降,並且形成機制激勵官員普遍行為的,無疑是中央政府。
如果一件事故偶爾發生,其責任可能只是具體當事人的動機不純或操作不當;如果同樣原因反覆導致同一結果,則說明客觀上存在某種導致事故必然發生的機制性原因,責任應該由對制度安排負有義務的中央政府承擔。如果中央對地方的違規行為早有明確的、可以操作的問責機制,那麼具體事故的責任當然在地方,中央按章處理即可;如果沒有這種明確的制度安排,那麼失職的就是中央。這種失職客觀上鼓勵了地方的違規行為,因此中央的失職或處置不當,才是導致事故發生的最終原因。中央作為最高權力的擁有者,同時也是最終責任的承擔者,這是由現行體制自上而下的政治結構決定的。在某種意義上,輿論將責任歸於地方,是讓地方為中央「分謗」,雖然一些地方確實也該「謗」。
不僅環保如此,從審計到生產安全,近年來公眾高度關注的地方(部門)違規行為,都有著高度相似的特徵:中央一方面大聲疾呼,將環保、生產安全等理念提到相當高度;另一方面在制度上卻不出臺相應措施,於是相同原因反覆導致相同問題。對重大安全事故的問責,並沒有制度化,而是寬嚴隨心;雖然早在幾年前中組部就承諾2007年將環境指標納入官員考核制度,但至今沒有真正落實。在地方官員的獎懲升降考核上,環保、生產安全等都不是硬指標,其重要性遠不及GDP及財政的增長;負有監督之責的環保局、安全生產監督局、審計署等部門,都沒有處罰地方官員的權力。以至環保總局只能推出被稱為「最後一招」的「區域限批」和「流域限批」,以GDP抵制GDP。但是,在地方官員的GDP衝動中,不但有對政績的需求,還包含個人利益的交換;用對公眾利益的抑制來制衡個人利益的衝動,不但有著緣木求魚的荒謬,效果也必不如人意。
環保等公共福利事業的成功,除行政、法律的作用外,還需要公眾的參與。6月初廈門市民與政府的理性互動,證明民眾是最有動力推動環保而且不會被利益收買的良性力量。但前不久國家環保總局檢查組在安徽蚌埠鮑家溝調查時,一群當地百姓跪在他們面前,目的只有一個,請求治污!——即使在民眾的基本訴求與中央所宣傳的理念相一致時,民眾也只能以下跪的方式來表達訴求,這說明當下中國社會的官民力量對比懸殊到了何種程度!正是由於這種力量對比的懸殊,最有動力推動環保的良性力量對地方的行為不能構成絲毫約束;地方政府在事關民眾生命健康的事項上,也可以為所欲為。造成這種狀況的最終責任人仍然是中央政府,正是中央以「穩定」名義限制了民眾作用的發揮。上述「政府三不查」揭示了三種可影響地方決策的力量,其中民眾力量可直接發揮作用的唯一途徑是「堵馬路堵政府的門」,而這正是中央要求地方極力防範的不穩定因素即所謂「群體性事件」。中央對這類事件的關注遠遠超出了對導致事件發生原因的關注,它甚至曾要求地方政府簽訂「社會穩定責任書」。「政府三不查」之一是「黨中央國務院領導不批示不去查」,而在大多數情況下,黨中央國務院也是「老百姓不去堵馬路不去堵政府的門」不批示,「媒體不揭露」不批示。
凡此種種,導致環保等公共福利事業在中國淪入了與戒菸相似的尷尬:一方面媒體振振有詞「吸菸有害健康」,另一方面各地競相申報捲煙項目,各煙廠開足馬力大干快上。人們相信,中央落實科學發展觀、推動環保的意願是真誠的,但中央同時也擔心過於嚴格的環境標準、生產安全標準會影響經濟增長。因此,它希望在保證一定速度經濟增長的前提下兼顧環保。正是由於中央這種態度的曖昧,使組織部門有藉口遲遲不將環境指標真正納入官員考核制度。因為納入的後果之一是,環保部門將在一定程度上分享人事權力。
在中國現有的生產力水平上,環保與經濟增長兩大目標在客觀上存在一定張力,因此經濟增長成了環境違規的最重要理由。在這種情況下,兼顧兩大目標使得中央政令的下行喪失了強制力,地方與部門可以從自身利益出發進行「自由裁量」,左右逢源。要求在保證一定速度經濟增長的前提下兼顧環保的結果是:環境整治的速度總趕不上污染的速度,個別事件處理易,整體狀況改善難。
要改變這種現狀,在現行體制下惟有迫使中央加大對環保等公共事業的重視程度。這就需要民間對尚在意民心民意的中央施加壓力,而民間壓力的唯一合法途徑是通過公共輿論。輿論要形成有效壓力,關鍵在於不能顧左右而言它,不能為上者諱,必須直接挑明中央政府才是造成目前多種現狀的終極原因,多項事故的主要責任在中央不在地方。
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